Casus Belli IV (2023), 151-175
Recibido: 26/04/2023 - Aceptado: 23/07/2023
Oscar Armanelli
Universidad de la Defensa Nacional
Resumen: El presente artículo busca delinear aspectos para conformar un sistema subregional de Defensa a partir de las variables que, en general, caracterizan en esta materia a los países de la región: la autonomía, el posicionamiento defensivo, la disuasión y la cooperación. El problema se presenta cuando a estas variables se las dimensiona con la finalidad de determinar su verdadero alcance. Es por ello que se las analiza desde la perspectiva del sistema de Defensa argentino que, a pesar de alcanzar un consenso básico entre las distintas fuerzas políticas desde 1983, en estos 40 años de democracia no llegó a un acuerdo base de las distintas dimensiones que conforman cada una de sus variables. Lograr un consenso es importante porque impacta en el diseño de las fuerzas, cuyo proceso de planeamiento impacta en el mediano y largo plazo.
Determinar correctamente las dimensiones de las cuatro variables, es el punto de partida para esbozar un subsistema regional de defensa en relación con el posicionamiento estratégico de la región.
Consideramos que la definición adecuada de los parámetros que representan cada una de las dimensiones de las variables contribuirá a los desafíos que la región. Especialmente, los países del Cono Sur enfrentarán cuestiones como el tráfico en la hidrovía, la protección de los recursos naturales estratégicos, la posición frente a una potencia colonial en el Atlántico Sur, la conformación de un bloque común para cuando se produzca la apertura del Tratado Antártico y, conjuntamente con el desarrollo de capacidades de ciberdefensa, para proteger las infraestructuras críticas. El principal desafío para un sistema subregional de defensa se establece a partir de cómo cada uno de los países dimensiona la variable autonomía.
Palabras clave: autonomía, defensa, disuasión, cooperación, defensa subregional.
Abstract: This article seeks to outline aspects to form a subregional Defense system based on the variables that, in general, characterize the countries of the region in this matter: autonomy, defensive positioning, deterrence and cooperation. The problem arises when these variables are sized to determine their true scope. That is why they are analyzed from the perspective of the Argentine Defense system that, despite reaching a basic consensus between the different political forces since 1983, in these 40 years of democracy it has not reached a basic agreement on the different dimensions that make up each of its variables. Achieving consensus is important because it impacts the design of the forces, whose planning process impacts the medium and long term. Correctly determining the dimensions of the four variables is the starting point for outlining a regional defense subsystem in relation to the strategic positioning of the region. We consider that the adequate definition of the parameters that represent each of the dimensions of the variables will contribute to the challenges that the region faces. Especially, the countries of the Southern Cone will face issues such as traffic on the Hidrovía (waterway), the protection of strategic natural resources, the position against a colonial power in the South Atlantic, the formation of a common bloc for when the Antarctic Treaty is opened and, together with the development of cyber defense capabilities, to protect critical infrastructures. The main challenge for a subregional defense system is established from how each of the countries measures the autonomy variable.
Keywords: autonomy, defense, deterrence, cooperation, subregional defense.
Hasta el presente, Argentina ha publicado tres Libros Blancos de la Defensa Nacional. El primero de ellos, en 1999, bajo la presidencia de Carlos Menem, cuyo ministro de defensa era Jorge Manuel Domínguez. El segundo, en el 2010, bajo la administración de Néstor Kirchner y la ministra de defensa Nilda Garré. Finalmente, en el 2015, se publicó la última versión bajo el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner y su ministro Agustín Rossi.
En el año 2023, se iniciaron nuevamente los debates para la confección de un nuevo Libro Blanco, bajo la administración de Alberto Fernández y su ministro de defensa Jorge Taiana, en el marco de los 40 años de democracia que lleva nuestro país desde 1983.
Los contextos de elaboración han sido diferentes, producto de la evolución histórica institucional de nuestro país y de sus Fuerzas Armadas, pero han decantado en las cuatro variables que caracterizan a la defensa argentina en tanto autónoma, defensiva, disuasiva y cooperativa.
El presente ensayo busca dimensionar estas cuatro variables para determinar cómo las mismas contribuyen o limitan a un sistema de defensa integral a nivel regional, y reflexionar sobre la defensa argentina, en el marco de una agenda mundial alimentada por el formidable rol de la tecnología, la escasez de recursos, las tensiones geopolíticas que vendrán y el ascenso y ocaso de los grandes poderes, entre otros asuntos. Ignorar estos temas nos dejará impotentes frente a su inexorable llegada a la agenda nacional, con el consecuente perjuicio de tomar decisiones tardías, equívocas y alejadas del interés nacional.
Sin ser extremadamente ambiciosos en el objetivo que persigue el ensayo, consideramos que los esfuerzos académicos asociados a la profundización del área de estudio de la defensa nacional puedan llegar a tener implicancias potenciales en el diseño de políticas públicas relativas a esta área.
En términos concretos un Estado debe definir qué quiere defender y como quiere hacerlo; ello impactará en el diseño del instrumento militar y del sistema de defensa que, sin duda, contribuirán a iluminar el planeamiento estratégico exitoso en el ámbito de la defensa.
En cuanto a la metodología, el ensayo adopta un enfoque cualitativo en tanto se utiliza el estudio del caso argentino a partir del análisis de documentos oficiales, leyes vigentes y la realización de entrevistas en profundidad a informantes clave, con el objetivo de ilustrar empíricamente las cuatro variables de la defensa nacional y como las mismas se pueden articular para realizar su aporte a un sistema subregional de defensa.
Para ello la hipótesis del trabajo es: las cuatro variables que constituyen las características del sistema de defensa argentino contribuyen, en forma diferente, a la conformación de un sistema de defensa subregional, al estar muy condicionada por el concepto de autonomía.
Estas cuatro variables fueron producto de un proceso iniciado hace 40 años, con la recuperación de la democracia en nuestro país; producto de un consenso básico[1] entre las distintas agrupaciones políticas, que tuvo como piedra angular la promulgación de tres leyes que delimitaron un campo de acción de la defensa en Argentina. Ellas son la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 promulgada en 1988, la Ley de Seguridad Interior N° 24.059 promulgada en 1992 y la Ley de Inteligencia Nacional N° 25.520 promulgada en 2001.
Estas tres leyes se implantan sobre un despliegue del instrumento militar ya establecido y condicionado por las hipótesis de conflicto, factor de planeamiento que va a mantener vigencia hasta el año 1996, cuando se reemplaza por el Planeamiento por Capacidades, mediante el Decreto N° 1729/2007.
El despliegue de las Fuerzas Armadas debe basarse, fundamentalmente, en consideraciones estratégicas, y debe reunir las características que permitan un adecuado adiestramiento. Dicho despliegue, asimismo, implica, en algunos casos, la materialización de la presencia del Estado en las regiones más desguarnecidas de la Nación, tanto continentales como marítimas. No debemos confundir, en este punto, despliegue con diseño de las fuerzas; aspecto donde entran a jugar las cuatro variables del sistema de defensa argentino que analizaremos a continuación.
Una política de defensa autónoma como la que procura llevar adelante Argentina debe apoyarse en capacidades militares suficientes y en las necesidades de defensa del país, determinadas por el mecanismo que establece el Ciclo de Planeamiento aprobado por Decreto N° 1729/2007.
Normalmente, el concepto de autonomía ha sido abordado desde las Relaciones Internacionales y la Ciencia Política, y muy poco desarrollado desde la óptica de la defensa, produciéndose un área de vacancia en su estudio y de allí la necesidad de buscar las dimensiones que caracterizan a esta variable.
Consideramos que el desarrollo de las dimensiones es importante porque impacta en dos actividades fundamentales de la defensa como lo son el planeamiento militar conjunto y el diseño del instrumento militar.
Cuando Argentina se dispuso avanzar en función del criterio de capacidades, en reemplazo del modelo basado en amenazas, este criterio –también presente, dentro del marco regional, en Brasil[2] supuso alcanzar y consolidar la aptitud de ejecutar en forma autónoma la completa gama de operaciones que demandan las formas genéricas de agresión manifestadas en los conflictos convencionales de origen externo, generados por actores estatales.
Aquí queremos detenernos para marcar una diferencia que no es menor, referida al concepto de amenaza y agresión; porque tal distinción tiene amplia injerencia en la dimensión de la autonomía.
Comencemos por amenaza, concepto utilizado por el sistema de planeamiento basado en hipótesis de conflicto. Este término podría entenderse, en líneas generales, como “un factor potencial de daño (y de configurarse un escenario determinado)puede producirse” (Bartolomé, 2006a:131; 2006b:22). Sin embargo, enfoques más específicos sobre el tema indican que las amenazas presuponen la existencia de una voluntad hostil que las materialice, con la intención expresa de generar daño. En el sistema internacional, esa hostilidad podría ser protagonizada por actores de diferentes características, tanto estales como no estatales (Bartolomé, 2021:23).[3] Así, una adecuada definición de amenazas las entiende “cómo peligros que pueden ser identificados y mesurados con precisión sobre la base de las capacidades que tiene el enemigo para realizar un intento hostil” (Rasmussen, 2006:1).
De no existir un actor racional con intencionalidad de daño, característica distintiva de una amenaza, técnicamente no se estaría en presencia de un fenómeno de ese tipo, sino de un riesgo: como, por ejemplo, el deterioro ambiental o las migraciones masivas. Empero se plantea un caso peculiar, a mitad de camino entre amenazas y riesgos, cuando efectivamente puede identificarse un actor racional que genera la acción, aunque no se registra en él la intención de producir daño con la misma; esta situación ha sido denominada riesgo político (Bartolomé, 2021:24).
Los legisladores, en el retorno a la democracia, evitaron usar el término amenazas y fue reemplazado por el término de agresión, así quedó plasmado en la ley de Defensa Nacional 23.554, promulgada el 26 de abril de 1988.
La característica particular de la mencionada ley es que marca una tajante división entre las cuestiones de Defensa Nacional y de Seguridad Interior (art. 4), y encontramos lo que es pertinente a nuestro artículo en el art. 2, el cual establece que “La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo (…)”. La ley (dado que no le compete hacerlo) nunca define lo que la agresión es, aunque sí deja en claro que la misma debe tener la característica de ser “externa” a los efectos de habilitar el empleo las Fuerzas Armadas.4
Argentina siempre ha tenido un apego al Derecho Internacional y fundamentalmente a lo que establecen las Naciones Unidas cuando se hace uso de la fuerza. Así lo establece el art. 51 al señalar que, para que la legítima defensa sea procedente, es necesario la preexistencia de un ataque armado y tan sólo el ataque armado de otro Estado.[5] Es decir, la simple amenaza del ejercicio de la fuerza o cualquier otro uso de la fuerza que no se pueda caratular como ataque armado, podrán catalogarse como disparadores de la convocatoria al Consejo de Seguridad (dada su responsabilidad primordial por el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales), pero no bastarán para justificar el recurso individual o colectivo a la fuerza, dentro de los límites del art. 51 de la Carta (Rial, 2018:233).
El “Consenso Básico” construido en el ámbito legislativo ha sido disputado intensamente por un núcleo reducido de actores políticos y sociales. La raíz de este debate gira en torno a cuál debería ser la misión principal de las Fuerzas Armadas. Mientras que un grupo sostiene que la expresión “agresión externa”, establecida en la Ley de Defensa Nacional, debería ser interpretada en un sentido amplio; otro conjunto de actores restringe la definición a aquellas amenazas estatales militares externas, dejando fuera del ámbito de la Defensa Nacional a las Nuevas Amenazas o, más precisamente, al narcotráfico y el terrorismo internacional. Así esta puja intensa, restringida a este grupo reducido de actores, con algunas breves apariciones en el escenario público, en torno a la definición de qué es la Defensa Nacional ha obturado la posibilidad de tomar acciones que se traduzcan en el plano estratégico militar y logístico del Instrumento Militar con miras al Siglo XXI (Eissa, 2017:248).
En este punto es pertinente preguntarse cuál es el alcance del concepto de “agresión” conforme a la ley de Defensa Nacional. Y aquí entran a jugar la interpretación restrictiva de agresión (según una visión clásica realista de las Relaciones Internacionales) u otra más amplia, de carácter pluralista, que incluya a las nuevas amenazas. Los distintos vaivenes en este punto se han materializado mediante distintos decretos reglamentarios. Por ejemplo, durante la presidencia de Néstor Kirchner, el 727 de 2006 parte de una visión restrictiva con respecto a la utilización de las Fuerzas Armadas, haciendo mención expresa a la definición hecha por las Naciones Unidas en la resolución 3314/XXIX, al establecer en el artículo 1 que: “Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s”.
Por su parte, el Decreto Reglamentario 683/2018 del 23 de julio de 2018 modificó el Decreto Reglamentario 727, al establecer que “[…] el Sistema de Defensa (en particular, las Fuerzas Armadas) deben constituir un instrumento de disuasión real, de acuerdo a la percepción de amenazas a los intereses de la Nación y sus correspondientes riesgos presentes y futuros […]” (Rial, 2018:240); adoptando con ello una concepción más pluralista e incorporando conceptos como amenazas y riesgos, tratados anteriormente.
En definitiva, consideramos que la política de defensa nacional y, particularmente, sus Fuerzas Armadas deben adiestrarse, alistarse y prepararse para conjurar y repeler una agresión militar estatal externa contra los intereses vitales y/o una agresión que afecte los objetivos de valor estratégico, que son aquellos cuya afectación torna inviable la defensa y al país en sí mismo y, por ello, es importante diferenciar entre agresión, amenaza o riesgos.
Nos preguntamos, llegado a este punto: ¿cuál es la relación con la variable autonomía de la defensa?
El inconveniente de estas variables se presenta cuando se toman las dimensiones de las mismas, que sirven para entender adecuadamente la elucidación del término autonomía desde el punto de vista de la Defensa Nacional.
Por ejemplo, la variable autonomía puede ser entendida como una capacidad de mantener la defensa del país por sí misma.
Autonomía, en ese sentido estricto, tiene las siguientes dimensiones:
En otras palabras, se debe determinar si el diseño de fuerzas se debe orientar hacia la Defensa contra un supuesto de amenazas o riesgos, o por un diseño fundamentalmente polivalente, flexible y versátil; en función tanto de la realidad de cooperación e integración en el marco regional, como de la incertidumbre en cuanto al tipo de agresión que podría ser necesario enfrentar en el futuro, procurándose además un alto grado de movilidad estratégica y táctica, manteniéndose la actitud estratégica defensiva y una disposición, en materia de defensa, tanto autónoma –procurándose mantener una capacidad de defensa del país por sí mismo- como cooperativa, de contribución a la seguridad subregional, regional.
La variable a analizar, a continuación, es la capacidad de defensa, para determinar sus respectivas dimensiones.
Los tres libros Blanco de la Defensa mencionan siempre una actitud estratégica defensiva, que ha sido una constante desde el regreso a la democracia.
En la Directiva de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, aprobada por Decreto N° 1691/2006, se señaló que dicho instrumento debía tener como características fundamentales “(…) naturaleza y disposición estratégica esencial e íntegramente defensiva, doble dimensión autónoma-cooperativa y máxima consolidación de las capacidades operacionales para la acción militar integrada del Instrumento Militar (…)”. Se advertirá que no solamente se preveía que el instrumento en cuestión tendría disposición estratégica defensiva, sino que sería de naturaleza esencial e íntegramente defensiva, lo que equivale a decir que sus medios materiales, no sólo por su despliegue, sino por su naturaleza, adoptarían los criterios propios de la defensa defensiva o defensa no provocativa.
Debemos tener en cuenta que no existen medios materiales militares inherentemente defensivos u ofensivos, todo ello depende del tipo de operación a realizar dentro de esta concepción estratégica defensiva (Ugarte, 2012).
La aproximación a la dimensión estratégica se realizará a partir de los cuatro elementos que integran la misma y que refieren a cuatro preguntas principales que deben ser contestadas por un Estado, a saber: ¿Qué objeto/s referente/s se busca/n defender? ¿Cómo se piensa defenderlo/s? ¿De quién hay que defenderlo/s? ¿En qué escenario hay que defenderlo/s? Es a partir de estos interrogantes que podemos comenzar a conceptualizar los cuatro componentes de la dimensión estratégica de la defensa, ya que cada uno de ellos contribuye a la comprensión general de esta faceta de la defensa nacional (Magnani, 2021:105)
El Decreto 1729/2007 que aprueba el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional (CPDN) –concebido como la instancia en donde se “organiza y encuadra el proceso de definición estratégica” (Decreto 1729/2007, art. 2)– hace hincapié en el planeamiento por capacidades en reemplazo del modelo basado en hipótesis de conflicto y destaca la ventaja de este cambio en la medida que “el diseño de fuerzas se acomoda al desarrollo de los medios militares de probable empleo, en base a la defensa de los intereses vitales identificados por el Nivel Estratégico Nacional, en el marco de una actitud estratégica defensiva” (Anzelini y Poczynok, 2014: 156).
Ello determina los tres componentes básicos para determinar una actitud estratégica, estos son: la identificación de los intereses a defender –intereses vitales definidos por el Nivel Estratégico Nacional según Anzelini y Poczynok (2014)–, las capacidades necesarias para defender dichos intereses –que se establecen a lo largo de todo el CPDN establecido por el decreto 1729/2007– y los potenciales escenarios vinculados a las amenazas estatales que pueden requerir el empleo del instrumento militar (Magnani, 29021:108).
El primer nivel son los intereses vitales que en el caso argentino son la integridad territorial y la autodeterminación del pueblo, los objetos referentes a defender; y, únicamente, las amenazas estatales externas aquellas que pueden poner en riesgo los mismos (Ley 23.554; Decreto 727/2006; Decreto 571/2020).
El segundo nivel el Ciclo de Planeamiento por Capacidades, que se inicia con la DPDN y termina con el Plan de Capacidades (PLACAMIL), define los medios necesarios; cabe recordar que este procedimiento sólo se complementó en el 2011 y en la actualidad es la segunda vez que llegaría a su fin completo.
El tercer nivel adecuadamente determinados en la última DPDN (2021:27):
Llegado a este punto nos preguntamos: ¿por qué es importante definir la dimensión estratégica de la defensa? La respuesta es: porque nos permite indagar cómo varían las prioridades de defensa del Estado, junto con el diseño y el despliegue de su instrumento militar, en función de los cambios en los entornos estratégicos regional e internacional. Un claro ejemplo de ello son las acciones desarrolladas en materia de defensa bajo la administración Fernández que otorgan prioridad al escenario Sur. La radarización, el despliegue de fuerzas, la instalación de nuevas unidades militares, las acciones de control y vigilancia para negar acceso, facilitar la integración territorial entre Tierra de Fuego y el continente mediante un puente aéreo, la construcción de diques secos en Ushuaia y la construcción de instalaciones en la Antártida para constituirse en la puerta de acceso al continente blanco. Claramente estas acciones definen los cuatro interrogantes de la dimensión estratégica de la defensa: ¿Qué objeto/s referente/s se busca/n defender? ¿Cómo se piensa defenderlo/s? ¿De quién hay que defenderlo/s? ¿En qué escenario hay que defenderlo/s?
Llegado este punto y para centrarnos en el objetivo del ensayo de buscar las dimensiones de la variable defensa, podemos señalar que esta responde a cuatro resoluciones en concordancia con los cuatro interrogantes, que le aportan especificidad a la misma, estas son:
Debemos tener presente que estas resoluciones se implementan no a partir de las amenazas, sino que cobran sentido a partir de aquellos activos a defender que garantizan la existencia misma del Estado Argentino. A partir de la concepción actitud estratégica defensiva adoptada por nuestro país, se disparan acciones de autonomía y de cooperación para cada uno de los escenarios que plantea la DPDN 2021.
La tercera variable a analizar es la disuasión, que se inserta como característica de nuestra política de Defensa a partir del artículo 2º de la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional, donde establece que “La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva[6] o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”.
Para interpretar cabalmente la variable disuasión, primero debemos aclarar que Argentina no forma parte de ninguna alianza defensiva, entendiendo alianza como un acuerdo político que busca la asociación de dos o más Estados para concentrar esfuerzos al servicio de una conducta común de trascendencia política. El TIAR es un acuerdo netamente defensivo, es decir, un pacto de defensa mutua interamericano, pero no puede ser considerado como una alianza.
También es necesario diferenciar entre seguridad cooperativa y seguridad colectiva. Un sistema de seguridad colectivo se basa en la condición conforme a la cual los integrantes del mismo renuncian al uso individual de la fuerza en casos de peligro y, a cambio, consiguen el resguardo de que la amenaza o el uso de la fuerza que pudiesen llegar a sufrir será respondido por la comunidad o sociedad en su conjunto (Rial, 2003:2).
Históricamente, todo intento de concebir un sistema de seguridad colectivo ha pasado, primordialmente, por la centralización del poder, en desmedro de sus elementos independientes. La conveniente centralización en la diversidad fue obtenida a través de sistemas imperiales o hegemónicos, en los cuales uno de los miembros de la sociedad se veía revestido por la coyuntura del suficiente poder para imponer sus concepciones o intereses unilaterales como centrales y exigibles al conjunto. Así, lo individual se generalizaba, y lo que era particular del imperio, pasaba a ser social y grupal. (Rial, 2003:2)
¿Qué implica el concepto de seguridad cooperativa? Se basa en tres premisas:
Tener presente este punto permite organizar el sistema de defensa disuasivo en consonancia con la variable de autonomía. Por ello, a los efectos de garantizar los intereses vitales de la Nación, deben preverse y mantenerse los mecanismos necesarios para el control, la vigilancia, el reconocimiento y la producción de inteligencia militar estratégica de los espacios aeroespaciales, marítimos, terrestres y ciberespaciales. Este marco situacional debe ser abordado a partir de niveles de disuasión razonables,[7] en cumplimiento de la misión primaria y esencial del instrumento militar (DPDN, 2021:19).
Pero, ¿qué entendemos por niveles de disuasión razonables? Para fijar ese nivel, siempre se debe mantener presente que la misión principal del Instrumento Militar “consiste en disuadir, conjurar y/o repeler agresiones militares externas de origen estatal, lo cual constituye el principio ordenador de su diseño, planificación, organización, despliegue y funcionamiento” (DPDN, 2021:21).
Teniendo presente esta misión, una disuasión razonable sigue siendo difícil de dimensionar aún; porque rara vez esa mención está seguida de una articulación coherente de ese concepto, ni menos aún de medidas específicas dedicadas a alcanzarla. Dentro del concepto general de disuasión, aparecen diferentes modalidades, atendiendo a su mecanismo interno de funcionamiento y a los medios con los que se pretende ejecutarla. A partir de lo señalado, podemos extraer dos conceptos que se relacionan con la misión del instrumento militar argentino: diseño y funcionamiento para un determinado tipo de agresión.
Siguiendo el consenso político, institucional y normativo fijado desde la aprobación de la Ley N° 23.554 de Defensa Nacional, debe entenderse la frase “agresión de origen externo” como el uso de la fuerza armada por parte de un Estado en contra de la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de nuestro país, o en cualquier forma que sea incompatible con lo establecido por la Carta de las Naciones Unidas (DPDN, 2021:21).
La disuasión se encamina a “evitar acciones”: es una actuación destinada a mantener el statu quo, no a alterarlo (Goldstein, 2000:26).
Una definición intuitiva de la disuasión sería: “La abstención de una acción por miedo a sus consecuencias. La disuasión es un estado mental creado por la existencia de la amenaza creíble de una reacción inaceptable” (Publicación Conjunta, 2008).
La disuasión no es un proceso únicamente militar, sino que implica a todos los instrumentos de poder del Estado, incluyendo acciones diplomáticas, sanciones económicas, así como el uso de la fuerza militar (Anderson y Larsen, 2013:4).
Recogiendo este sentido amplio de la disuasión, podría definirse como:
El intento de reestructurar el conjunto de opciones que se ofrecen a los dirigentes de un país o grupo de países, llevado a cabo por los dirigentes de otra nación o grupo de naciones, mediante la formulación de una amenaza a sus intereses fundamentales. Mediante esa reestructuración se pretende excluir la consideración de la agresión armada (…) (Aguilar, 1974:775).
Esta definición introduce algunos aspectos fundamentales:
La disuasión es un mecanismo de comunicación que pretende hacer llegar un mensaje a un potencial adversario (Morgan, 1983:24) de forma que provoque en él un estado de ánimo. En consecuencia, tan importante o más que la capacidad real de ejecutar las medidas coercitivas previstas es la percepción del adversario de que hay una voluntad real de aplicarlas y de conocer de forma inequívoca las acciones concretas que las desencadenarían (Frías Sánchez, 2016: 107).
Todo ello otorga fundamento al carácter permanente e indelegable de la misión primaria encomendada a las Fuerzas Armadas, poniendo de manifiesto el deber irrenunciable que implica mantener y potenciar sostenidamente un sistema de Defensa Nacional basado en la identificación, promoción y consolidación progresiva de un conjunto integrado de capacidades (DPDN, 2021:17)
Llegado a este punto nos preguntamos: ¿Qué dimensiones debe tomar la disuasión en el caso argentino en un contexto caracterizado por “zona de paz y cooperación”? Pareciera que el concepto de disuasión es más afín con el concepto de autonomía y no tanto con el concepto de cooperación. Ee el estado del arte existe una bibliografía extensa que hace referencia al concepto de disuasión convencional y las características que la misma debe reunir para una potencia mediana como es Argentina.
Por ello, consideramos que debe existir una voluntad de trabajar de manera conjunta en la disuasión, con mayor autonomía respecto a los modelos configurados desde Estados Unidos. Como el conocido paradigma de Disuasión Integrada, concepto que trata de situarse encima del conflicto y anticiparse, bloquear los engranajes de la crisis y transitar desde la defensa a la seguridad. De este modo, la proyección de la seguridad reemplaza a la proyección de la fuerza, es decir, un tipo de disuasión que contradice nuestro plexo normativo.
En contraposición a ello surge en nuestra región el concepto de disuasión cooperativa, nombrada por primera vez por el ministro de defensa brasileño, Celso Amorim, y ha sostenido que:
La cooperación entre nuestros países es la mejor forma de consolidar el ambiente de paz regional y, al mismo tiempo, de disuadir las amenazas externas. Tenemos así que manejarnos a través de un concepto quizás novedoso: la “cooperación disuasoria”. Con objetivos como la construcción de confianza, la promoción de la transparencia, la concertación política y el desarrollo de una identidad común en defensa entre sus miembros, el CDS permitirá a los países sudamericanos trabajar permanentemente para solucionar las tensiones existentes en la región (Amorin, 2013).
En suma, el modelo de la cooperación disuasoria difiere de la seguridad cooperativa porque no se agota en la construcción de la confianza y la transparencia para evitar conflictos entre los miembros del acuerdo. A ese modelo basado en evaluaciones relativamente optimistas del entorno estratégico, la cooperación disuasoria suma la designación de vulnerabilidades estratégicas comunes y la voluntad política de atenderlas de manera conjunta. Ahora bien, la acción de disuasión no se piensa a partir de la constitución de una fuerza operacional común, ni de un pacto de seguridad colectiva, puesto que se reconoce la asimetría en términos de medios militares para enfrentarse a una efectiva agresión armada externa, así como se es consciente de que las diferencias doctrinarias entre los miembros del modelo y la persistencia de desconfianzas constituyen otros límites a esa opción. Descartada por el momento la alternativa de una disuasión a través de un pacto de seguridad, la cooperación disuasoria apuesta a la construcción de un consenso entre los miembros que genere costos políticos altos para quien esté dispuesto a amenazar los intereses regionales, una eventualidad que no se vislumbra en el corto ni mediano plazo (Vitelli, 2016:751).
Como esa eventualidad no se visualiza en esos plazos de planeamiento es necesario desarrollar el rasgo disuasivo de las Fuerzas Armadas, es decir, las capacidades mínimas que debiera tener el instrumento operativo para llevar a cabo una efectiva disuasión. Este rasgo contempla, en el plano operativo, velocidad, fuerza y potencia con un adecuado apoyo logístico y un Estado Mayor Conjunto eficiente y de rápidas decisiones. Al optarse por la disuasión como modelo político-estratégico, será elemental que las fuerzas armadas desarrollen un adecuado rasgo disuasivo, el que será integrado con la parte de la disuasión que se efectúa en la dimensión política, esto es voluntad política de empleo de la fuerza, estabilidad política y desarrollo económico. Ambas disuasiones parciales conforman a la disuasión, como modelo político estratégico.
En síntesis, las dimensiones de la variable disuasión son:
Pero nos volvemos a preguntar que son los “niveles de disuasión razonables”, tal como lo expresa la DPDN (2021). Algunas acciones que se proponen para alcanzar la finalidad son:
El concepto multicapa implica una capa externa que obedece a la estrategia nacional en relación a la ley de Defensa Nacional que la define en su artículo 2 como “la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación (…)” (PEN Ley 23554 Defensa Nacional, 1988).
Y la capa interna o militar que implica denegar acceso (incluyendo el ciberespacio con su faz cognitiva y comunicacional) para retardar o anular una acción externa.
Una concepción estratégica defensiva reivindica la importancia de la cooperación como medio de construcción de confianza entre los Estados, con el objeto de que ésta contribuya al mantenimiento de la paz internacional (Libro Blanco de la Defensa 2015:36).
A partir de la concepción, posicionamiento y actitud estratégica de naturaleza y carácter defensiva, sustentada en un modelo autónomo y a la vez cooperativo, y considerando el objetivo de promoción y consolidación de auténticas “zonas de paz” en los espacios geoestratégicos prioritarios para la República Argentina, la política internacional de Defensa sostiene los siguientes lineamientos clave:
La concreción de estos lineamientos se expresa en las siguientes políticas:
Consideramos que las dimensiones de la variable cooperación, a la hora de colocar en práctica la seguridad cooperativa, requieren tener presente ciertos basamentos que son centrales, ya que son los que le conceden sentido. Estos son:
Habiendo llegado a dimensionar cada una de las variables tenemos una primera aproximación a la pregunta del trabajo: ¿cómo lograr un subsistema regional de Defensa con países que coinciden con las cuatro variables del sistema de Defensa argentino? ¿Son compatibles las nociones de autonomía y disuasión como variables que aporten a un subsistema regional de defensa?
Para dar respuesta a estos interrogantes, partimos de una apreciación propia de Argentina en materia de Defensa Nacional y que condiciona las cuatro variables.
La primera de ellas es que Argentina es bicontinental y ello trae aparejado tres escenarios muy disímiles entre sí, a saber: uno continental, otro insular y otro antártico, en donde es necesario e imprescindible actuar en forma conjunta.
La segunda es que esos tres escenarios se ven afectados por factores, a saber:
A esta apreciación nacional es necesario sumarle condicionamientos de carácter regional y global a saber:
En estas condiciones, el sistema de Defensa Argentino sigue manteniendo constante las cuatro variables que lo caracterizan, es decir, su autonomía, su posicionamiento defensivo, disuasivo y cooperativo.
En consecuencia, nos preguntamos: ¿cómo lograr un subsistema de defensa regional? Es aquí donde entra a jugar la estrategia como la frontera entre lo político y lo militar, por sí permeable, para permitir los vasos comunicantes entre las dos esferas. La primera de ellas para ejercer la conducción política de la defensa y la segunda para operacionalizar las decisiones expresadas por la política.
Entendiendo este marco de referencia, es posible establecer ciertos lazos que combinan y complementan las cuatro variables.
Comencemos por la autonomía, variable que según los indicadores desarrollados define claramente aspectos de planeamiento, por ejemplo, el concepto de agresión, lo que influye, directamente, en el diseño de la fuerza y en el equipamiento a adquirir según el PLANCAMIL.
La definición de este vector condiciona también el posicionamiento estratégico con respecto a los centros de poder y, con ello, el grado de autonomía.
Estas definiciones que se desprenden de la variable autonomía nos permitirían llegar a la disuasión cooperativa con aquellos países de la región que comparten nuestros mismos valores para alcanzar una adecuada interoperabilidad cooperativa.
La autonomía decanta, también, en buscar la soberanía tecnológica, fomentando el complejo industrial nacional apoyado últimamente a partir del año 2019 con la creación del FONDEF. Anteriormente el planeamiento sin un fondo económico que lo sustente era un mero ejercicio intelectual.
Alcanzar la propia soberanía tecnológica facilita los lazos con proyectos de ciencia, innovación y tecnología con países de la región alcanzando adecuados procesos de complementariedad.
La otra variable es la actitud estratégica defensiva, para ello retomamos el concepto de estrategia que combina los fines, los medios y los modos para alcanzar una situación deseada. En base a ello, debe poseer la capacidad de abrir y cerrar espacios en el plano continental, insular y antártico, donde existen diferentes Objetivos de Valor Estratégicos (OVE), teniendo como premisa fundamental esta actitud estratégica defensiva de mantener la integridad territorial.
Este objetivo puede lograrse al encontrarse en un contexto favorable como es el Cono Sur, considerado una zona de paz, fomentado por aportes realizados desde la cooperación regional como son: los acuerdos bilaterales, el fomento de la medidas de confianza mutua, entrar en la carrera armamentista y, con ello, potenciar el dilema de la seguridad entre otros aspectos, siendo conscientes de que actualmente existe una agresión claramente definida como es la presencia de una potencia colonial en el Atlántico Sur que desestabiliza esta “zona de paz”.
Es posible mantener la actitud estratégica defensiva con las dimensiones que la particularizan, pero, al mismo tiempo, es posible lograr la cooperación regional.
La tercera variable es la disuasión y, en este ensayo, pregonamos la disuasión operativa en contraposición de la disuasión integrada, impulsada por Estados Unidos. La primera de ellas permite adoptar una discusión de carácter convencional a partir de compartir valores comunes que hacen a los países de la región.
Finalmente, la cooperación es la variable que más ha contribuido a la “zona de paz”, permitiendo una paz positiva a pesar de los conflictos latentes de pasado. Los países de la región han iniciado un camino para la solución pacífica de sus controversias, piedra fundamental que permitió la cooperación entre ellos en varias aristas: desde la conformación de fuerzas multinacionales para el mantenimiento de la paz, la realización de ejercicios combinados para aumentar la interoperatividad, el apoyo ante desastres naturales y protección civil, la conformación de patrullas combinadas en la Antártida, hasta los intercambios realizados en el área de Educación.
Obviamente la cooperación posee distintos grados de complementariedad que dependen de las fortalezas y debilidades de cada país.
A modo de conclusión, podemos señalar que los países de la región poseen, en sus sistemas de defensa, las cuatro variables que trabajamos en el presente ensayo. El desafío para Argentina y para los países de la región es buscar los puntos de contacto necesarios que, sin dejar de lado su propia identidad, constituyan una identidad común que identifique un sistema regional de defensa que responda a los propios intereses y no al implante de intereses foráneos de los centros de poder.
La tarea no es sencilla, porque ello implica, primero, definir a nivel doméstico las dimensiones de cada una de las variables, y luego compatibilizarlas a nivel regional; pero amerita el esfuerzo para seguir manteniendo a Sudamérica como una zona de paz y cooperación.
Con respecto a los actores, viabilidad, obstáculos y riesgos tenemos en cuenta:
De las variables trabajadas, la más problemática para el consenso es la de autonomía. Esto se debe a que, en un sistema regional de Defensa, esta variable es interpretada en forma disímil. A tal efecto, es oportuno mencionar a quienes consideran la autonomía como un concepto relacional, como es el caso de Brasil. Asimismo, se encuentran quienes vuelven a poner el énfasis en la autonomía por oposición, como son los países del ALBA y, en menor medida, Argentina. Finalmente, cabe señalar países como Colombia, que considera la autonomía como algo del pasado(Russell y Tokatlian, 2013:178).
El mapa político de la región nos lleva a concluir que estas tres formas de concebir la autonomía convivirán en América del Sur en los próximos años. Ahora bien, cabe pensar que de su cruce inevitable resulten formas y modos más ricos de concebir la autonomía y de llevarla a la práctica, que permitan tener un sistema de defensa regional. Para ello es necesario tener respuestas a las tres dimensiones que posee este concepto, planteadas al inicio, es decir definir qué tipo de agresiones se deben repeler/defender, el lineamiento estratégico con los centros de poder y las capacidades militares a desarrollar en consecuencia.
Es por ello que confirmamos el peso que tiene la variable autonomía para la Defensa argentina, al definir en forma muy precisa que entiende por agresión diferenciándose del concepto amenaza. Su alineamiento estratégico tiene relación con los conceptos de agresión y amenaza, ya que estas dos dimensiones replican directamente en las capacidades militares a desarrollar y, con ello, en el diseño de fuerzas.
Por ello, revalidamos nuestra hipótesis de trabajo que sostiene que las cuatro variables que constituyen el sistema de defensa argentino pueden ser un punto de partida para el subsistema de defensa regional, pero el principal desafío se presentaría en cómo cada uno de los países dimensiona la variable autonomía.
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1 “Consenso Básico” plasmado en la Ley Nº 23.554 de Defensa Nacional (1988), la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior (1992) y la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional (2001 y su modificatoria del 2014) que se construye a partir de tres principios liminares: a) la supresión de las hipótesis de conflicto con los países vecinos, b) la conducción civil de la política de Defensa y c) la separación orgánica y funcional de la Defensa Nacional y la Seguridad Interior (Eissa, 2013).
2 Conforme surge de la Estrategia Nacional de Defensa de Brasil, aprobada por Decreto Nº 6703/2008.
3 Lo resaltado corresponde al investigador.
4 La ley 24.059, por su lado, define en su art. 2 a la Seguridad Interior como “[…] a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”
5 El art. 51 y el resto del articulado de la Carta no permiten definir al ataque armado, pero su conceptualización puede derivarse de la rica casuística desarrollada en el art. 3 de la resolución 3314 de la Asamblea General, Definición de la Agresión.
6 Lo resaltado corresponde al investigador.
7 Lo resaltado corresponde al investigador.